* φωτο: Το ιστορικό Δημαρχείο της πόλης των Αθηνών

Ο θεσμός της τοπικής αυτοδιοίκησης, δηλαδή της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων από όργανα ανεξάρτητα από την κρατική εξουσία, εισήχθη στη χώρα μας από τη βαυαρική αντιβασιλεία, με το Βασιλικό Διάταγμα της 27ης Δεκεμβρίου του 1833.

Οι πρώτες δημοτικές εκλογές διεξάχθηκαν το 1834 στο νομό Αργολιδοκορινθίας, όπου ο Σπυρίδων Παπαλεξόπουλος εξελέγει δήμαρχος  Ναυπλίου. Να σημειωθεί ότι η σύζυγος του Σπυρίδωνα Παπαλεξόπουλου, Καλλιόπη Παπαλεξοπούλου , θα πρωτοστατήσει στο κίνημα για την έξωση του Όθωνα.

Εκλογές σε όλη των επικράτεια διεξάχθηκαν από τις 15 μέχρι τις 29 Μαρτίου του επόμενου χρόνου, όταν στην Αθήνα εξελέγη δήμαρχος ο Ανάργυρος Πετράκης και πρόεδρος του Δημοτικού Συμβουλίου ο Μακρυγιάννης. Σε όλους ανεξαιρέτως τους δήμους της χώρας οι δήμαρχοι προέρχονταν από το στρατόπεδο εκείνων που αντιστρατεύονταν τους Βαυαρούς του Όθωνα. Διαρκής ήταν η σύγκρουσή τους με τη μοναρχική εξουσία και συνεχείς οι διώξεις που υπέστησαν από την κεντρική διοίκηση. Στην Αθήνα απολύθηκε ο Πετράκης πριν κλείσει τρία χρόνια στο αξίωμά του. Oσο για τον δεύτερο δήμαρχο της πρωτεύουσας, τον Δημήτριο Καλλιφρονά, αυτός φυλακίστηκε.

Η ιστορία των Δήμων και των Κοινοτήτων στη χώρα μας μπορεί να διακριθεί σε τέσσερις διαδοχικές φάσεις

• Η πρώτη φάση ήταν αυτή κατά την οποία υπήρχαν μόνον κοινότητες και δεν υπήρχαν καθόλου δήμοι και εκτείνεται καθ’ όλη την προεπαναστατική περίοδο της Οθωμανικής κατοχής αλλά και πριν από αυτή. Επίσης, η φάση αυτή καλύπτει και τους επαναστατικούς χρόνους, την κρίσιμη δεκαετία του 1820. Έτσι, κατά τον νόμο περί «Οργανισμού των Ελληνικών Επαρχιών» της 30ής Απριλίου 1822 προβλέφθηκε η περιφερειακή διοικητική διαίρεση του υπό σύσταση κράτους του έθνους σε επαρχίες, αντεπαρχίες και κοινότητες.
• Η δεύτερη φάση ήταν αυτή κατά την οποία υφίστανται μόνο δήμοι, καταργουμένων των κοινοτήτων, και εκτείνεται κατά την περίοδο από το 1832 έως το 1912, δηλαδή καθ’ όλον σχεδόν τον δέκατο ένατο αιώνα, από την εθνική απελευθέρωση και μετά. Η φάση αυτή περιλαμβάνει και τις δύο υποπεριόδους της βασιλείας του Όθωνα, 1833-1843 και 1843-1862, καθώς και την περίοδο της βασιλείας του Γεωργίου. Εγκαινιάστηκε με την άφιξη του Όθωνα στην Ελλάδα και την ανάληψη των ηνίων της διακυβέρνησης από την Αντιβασιλεία.
• Η τρίτη φάση ήταν αυτή της συνύπαρξης δήμων και κοινοτήτων, εφ’ όσον οι τελευταίες αναβίωσαν ή «νεκραναστήθηκαν» με τη μεταρρυθμιστική τομή που επέφερε ο Νόμος ΔΝΖ’ του 1912 από την πρώτη κυβέρνηση του Ελευθερίου Βενιζέλου περί συστάσεως Δήμων (οι πρωτεύουσες των Νομών και οι πόλεις άνω των 10.000 κατοίκων) και Κοινοτήτων (συνοικισμοί άνω των 3.000 κατοίκων με δημοτικό σχολείο στοιχειώδους εκπαίδευσης ή και μεγαλυτέρων των 300 κατοίκων εάν υπήρχε δημοτικό σχολείο).  Η φάση αυτή διάρκεσε κατά το μεγαλύτερο διάστημα του 20ού αιώνα και κατέληξε σε οξύ κατακερματισμό της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης, που έφτασε να αριθμεί περί τις 5.318 Κοινότητες και 457 Δήμους, εκ των οποίων οι 31 με λιγότερους των 10.000 κατοίκων.
• Η τέταρτη φάση στην ιστορική πορεία των δήμων και των κοινοτήτων στην Ελλάδα εγκαινιάστηκε με τον Νόμο 2539 του 1997 , σχέδιο «Καποδίστριας» ,για τη Συγκρότηση της Πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης και συνεχίζεται μέχρι σήμερα με μικρές διαφοροποιήσεις που έφερε το πρόγραμμα «Καλλικράτης» (νόμος 3852/2010) και το πρόγραμμα «Κλεισθένης Ι» (νόμος 4555/2018) . Ο νόμος 2539/97, κατ’ εφαρμογήν του πολυδιαφημισμένου σχετικού προγράμματος «Ιωάννης Καποδίστριας», οδήγησε σε δραστική μείωση του αριθμού των κοινοτήτων, ο αριθμός των οποίων περιορίστηκε στις 133, και σε μερική αύξηση του αριθμού των Δήμων που έφτασαν τους 900. Η φάση αυτή μπορεί, επομένως, να χαρακτηρισθεί ως η φάση της ιστορικής περιθωριοποίησης, αν όχι και εξαφάνισης, των κοινοτήτων. Ήδη, με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 σημειώθηκε μία σημαντική αλλαγή στη διάταξη του κατ’ εξοχήν αυτοδιοικητικού άρθρου 102, παρ. 1 του Συντάγματος, εφ’ όσον αφαιρέθηκε κάθε ρητή μνεία σε Δήμους και Κοινότητες. Η νέα συνταγματική διάταξη ορίζει ότι «1. Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού», χωρίς να αναφέρει ποιοι είναι αυτοί (δήμοι, κοινότητες, νομοί, περιφέρειες) και ποια η θέση των κοινοτήτων. Οι τελευταίες, χωρίς να καταργούνται ρητά, οδηγούνται ωστόσο σε μια ιστορική περιθωριοποίηση.

Η ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΑΝΑΚΡΙΒΕΙΑ

Ο Νόμος 2539 του 1997 ο οποίος και περιόρισε δραστικά των αριθμό των Κοινοτήτων με την πολιτική της αναγκαστικής συνένωσής τους σε δήμους, θεσμοθετήθηκε σύμφωνα με το σχέδιο «Ιωάννης Καποδίστριας». Η ιστορική ανακρίβεια έχει να κάνει με το όνομα του πρώτου αιρετού κυβερνήτη της Ελλάδας, το οποίο χρησιμοποιήθηκε με τη σκοπιμότητα της συμβολικής νομιμοποίησης της πολιτικής που εφαρμόστηκε για τη δραστική μείωση του αριθμού των Κοινοτήτων, πολιτική με την οποία εκείνος δεν είχε καμία σχέση.
Όπως φάνηκε από τη συνοπτική ανασκόπηση που προηγήθηκε, στην πραγματικότητα ήταν η οθωνική Αντιβασιλεία που το 1833-34 αντικατέστησε τις κοινότητες με δήμους και όχι ο κυβερνήτης Ιωάννης Καποδίστριας ο οποίος, κατά τη δική του κυβερνητική θητεία, από τον Ιανουάριο του 1828 έως τον Σεπτέμβριο του 1831, είχε άλλες προτεραιότητες.
Είναι, φυσικά, ευνόητο ότι εάν ο νομοθέτης του 1997 δεν σφετεριζόταν το όνομα του Ιωάννη Καποδίστρια ως δήθεν εμπνευστή της ιδέας για κατάργηση των κοινοτήτων, αλλά χρησιμοποιούσε τα ονόματα των αληθινών πρωτεργατών αυτής της ενέργειας (δηλ., των μελών της Αντιβασιλείας και των συνεργατών τους), η τύχη του σχετικού σχεδίου θα ήταν διαφορετική – τουλάχιστον στο συμβολικό επίπεδο. Τέθηκε, έτσι, ένα κακό προηγούμενο στο οποίο, αν ήθελε κανείς να δώσει συνέχεια, θα μπορούσε να υποθέσει ότι ένα μελλοντικό σχέδιο για την αναβίωση των κοινοτήτων θα έφερε, ενδεχομένως, την ονομασία «Ελευθέριος Βενιζέλος»!

Η ΘΕΜΕΛΙΩΣΗ ΤΩΝ ΔΗΜΩΝ

Επανερχόμενοι σε πιο ουσιαστικά ζητήματα, το κύριο ενδιαφέρον της ανάλυσης εστιάζεται στην κρίσιμη περίοδο από τον Απρίλιο έως τον Δεκέμβριο του 1833, οπότε και πραγματοποιήθηκε η θεσμική θεμελίωση του δημοτικού συστήματος στην Ελλάδα. Η περίοδος αυτή εγκαινιάστηκε με το ιδρυτικό διάταγμα της 3/15 Απριλίου 1833 «περί της διαιρέσεως του Βασιλείου και της διοικήσεώς του». Επρόκειτο για ένα νομοθέτημα που συνιστούσε, κυριολεκτικά, το αντίστοιχο ενός θεσμικού «big bang» στη διαδικασία συγκρότησης του νέου κράτους.

«ΚΟΙΝΟΤΗΤΕΣ, ΗΤΟΙ ΔΗΜΟΙ»

Ειδικότερα, σύμφωνα με το διάταγμα αυτό, κατά το πρώτο άρθρο του: «Το Βασίλειον της Ελλάδος, ακυρουμένης της μέχρι τούδε διαιρέσεως της Επικράτειας, διαιρείται εις δέκα Νομούς και 42 Επαρχίας. Εις εκάστην επαρχίαν καθίστανται άνευ αναβολής κοινότητες, ήτοι δήμοι, και εις εκάστην τούτων απονέμεται η ανήκουσα περιφέρεια. Περί του αριθμού και των ονομάτων των Δήμων θέλει εκδοθή εν καιρώ ιδιαιτέρα κοινοποίησις».
«Κοινότητες, ήτοι δήμοι»! Με τη φράση αυτή, που εντυπωσιάζει δεδομένης της μεταγενέστερης διαφοράς των δύο θεσμών, απεδόθη ο γερμανικός όρος «Gemeinden geschritten», που εμφανίζεται στο δίγλωσσο κείμενο της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως. Οπότε διερωτάται κανείς εάν πράγματι ο νομοθέτης (δηλαδή, η Αντιβασιλεία) επιδίωκε ευθύς εξ αρχής την πλήρη και σαφή κατάργηση των κοινοτήτων ή, αντιθέτως, είχε κατά νου την αναγνώριση και τον εκσυγχρονισμό του ισχύοντος συστήματος πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης. Εάν ευσταθεί η δεύτερη εκδοχή, ο όρος «δήμος» ίσως προστέθηκε στην ελληνική μετάφραση καθ’ υπέρβαση.
Αν υπέθετε κανείς ότι τα πράγματα επρόκειτο να διευκρινιστούν κατά την αμέσως επόμενη περίοδο, οι νομοθετικές ρυθμίσεις δεν δικαιώνουν αυτή την προσδοκία. Πράγματι, η τελική φάση αυτής της ιδρυτικής περιόδου σημειώθηκε με τον Νόμο «Περί συστάσεως των Δήμων» της 27ης Δεκεμβρίου 1833 (8.1.1834), σύμφωνα με το πρώτο άρθρο του οποίου: «Όλον το Βασίλειον της Ελλάδος θέλει διαιρεθή εις Δήμους, εκάστου δε Δήμου θέλει προσδιορισθή η περιοχή».
Το δεύτερο άρθρο του Νόμου ανέφερε ότι «Τα όρια των Δήμων και περιοχών θέλουν τεθή λαμβανομένης επιμελώς υπ’ όψιν της φυσικής τοποθεσίας και, όπου είναι δυνατόν, κατά τα υπάρχοντα μόνιμα σήματα, δηλαδή τας ράχας των βουνών, τας φάραγγας, τα νερά και τα τοιαύτα».
Το τρίτο άρθρο όριζε ότι «Έκαστος υπήκοος του Κράτους πρέπει να ήναι αυτός και η οικογένειά του μέλος Δήμου τινός», ενώ το τέταρτο προέβλεπε ότι «Παν χωρίον έχον τουλάχιστον 300 κατοίκους δύναται να σχηματίση ίδιον Δήμον με ιδίαν Δημοτικήν Αρχήν».

Ο νόμος αυτός, στο γερμανικό πρωτότυπο, εφ’ όσον στη γλώσσα αυτή γράφτηκε από τους συντάκτες του, ονομάζεται «GemeindeGesetz», όρος που στα ελληνικά αποδόθηκε ως νόμος «περί συστάσεως των Δήμων». Και στη συνέχεια του κειμένου, το πρώτο μέρος του νόμου φέρει τον τίτλο στα γερμανικά «Von der Bildung und Eintheilung der Gemeinden», φράση που στα ελληνικά αποδόθηκε ως εξής: «Περί του σχηματισμού και της διαιρέσεως των δήμων». Η σημασία του όρου «Gemeinden», όμως, κατ’ ακριβολογία, θα έπρεπε να αποδοθεί ως «Κοινότητες», πράγμα που αποφεύγει να κάνει ο έλληνας μεταφραστής.
Είναι εμφανές ότι η ελληνική απόδοση του γερμανικού κειμένου επιλέγει σαφώς τον όρο «δήμος» απομακρυνόμενη, όχι μόνο από το γερμανικό πρωτότυπο, αλλά και από την ορολογική αμφισημία που εξακολουθούσε να υπάρχει στο κείμενο του πρώτου σχετικού νόμου του Απριλίου 1833, ο οποίος αναφερόταν, όπως σημειώθηκε προηγουμένως, σε «κοινότητες, ήτοι δήμους». Αντιθέτως, το κείμενο του νόμου του Δεκεμβρίου στα ελληνικά κάνει λόγο απλώς και μόνον περί Δήμων. Έχει φύγει η αναφορά στις κοινότητες, ενώ το γερμανικό πρωτότυπο εξακολουθεί να κάνει λόγο περί «Gemeinden» (δηλαδή, κατά μεταφραστική ακριβολογία «Κοινότητες»!).

ΟΙ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟΙ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΙ

Προτού σχολιάσουμε αυτή τη φραστική διάσταση (ηθελημένη, άραγε;) μεταξύ του γερμανικού και του ελληνικού κειμένου του νόμου -και αναφερθούμε και σε κάποιες άλλες πηγές- ας επιστρέφουμε στο ζήτημα της θεσμικής προετοιμασίας αυτών των μεταρρυθμίσεων στο σύστημα της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα κατά την περίοδο εκείνη. Ειδικότερα, έχει ενδιαφέρον να επισημανθεί ότι κατά το χρονικό διάστημα που προηγήθηκε της θεσμοθέτησης των νέων τοπικών οργανισμών, με το Β.Δ. του Δεκεμβρίου του 1833 «περί συστάσεως των Δήμων», μεσολάβησαν και καταρτίσθηκαν τρία ξεχωριστά σχέδια διαταγμάτων για το ζήτημα αυτό, σχέδια που έχουν αδιαμφισβήτητη ιστορική αξία. Αυτά ήταν:

• Το σχέδιο περί διαιρέσεως της Επικράτειας του Μαρτίου 1833, όταν Πρόεδρος του Συμβουλίου των Υπουργίαν ήταν ο Σπυρίδων Τρικόύπης. Σύμφωνα με το σχέδιο αυτό η Επικράτεια διαιρείτο σε 24 Νομούς (Départments), 77 Επαρχίες (Provincies) και έναν ακαθόριστο αριθμό Κοινοτήτων. Στο άρθρο 2 αυτού του σχεδίου διατάγματος προβλεπόταν ρητά ότι «chacque départaient est subdivisé en communes». Στο δε δεύτερο συναφές διάταγμα, που απαρτιζόταν από 124 άρθρα, και έφερε την ίδια με το προηγούμενο ημερομηνία, προβλεπόταν ότι για τη διοίκηση των Κοινοτήτων θα αναδεικνύονταν Δημογέροντες και Κοινοτικά Συμβούλια. Έχει ενδιαφέρον να τονιστεί ότι το γαλλικό πρωτότυπο κείμενο του νομοσχεδίου, όπως κατατέθηκε στην Αντιβασιλεία, κάνει μνεία επακριβώς για «Communes», δηλαδή για «Κοινότητες» κατά πλήρη μεταφραστική ακριβολογία.
• Το δεύτερο νομοσχέδιο (σχέδιο Abel) για την τοπική (αυτοδιοίκηση καταρτίσθηκε τον Αύγουστο της ίδιας χρονιάς (1833) από τον Karl von Abel που ήταν μέλος της Αντιβασιλείας. Εντυπωσιάζει ότι και στο σχέδιο αυτό γινόταν εκτενώς λόγος περί «Συστάσεως και Διοικήσεως των Κοινοτήτων», όπως χαρακτηρίζονταν κατά το γερμανικό πρωτότυπο («Verfassung und Verwaltung den Gemeinden»), Προβλεπόταν δε, στο άρθρο 1 του νομοσχεδίου, ότι «παν χωρίον του οποίου οι κάτοικοι εσχημάτιζαν μέχρι τούδε ιδιαίτερον σώμα, έχον ιδίαν περιουσίαν και δικαιώματα, θέλει υπάρχει και εις το εξής ως σώμα εξιδιασμένον». Η διατύπωση αυτή οδηγεί στο συμπέρασμα ότι το σχέδιο Abel, τουλάχιστον, απέφευγε τη συλλήβδην κατάργηση των κοινοτήτων, αλλά προωθούσε την ιδέα του συγκερασμού μάλλον «μεταξύ του προϊσχύσαντος θεσμικού καθεστώτος και της εισηχθήσης από του Απριλίου 1833 νέας περιφερειακής διοικητικής οργανώσεως».
• Το τρίτο σχέδιο ήταν αυτό που κατάρτισε και παρέδωσε τον Δεκέμβριο του 1833 η Επιτροπή υπό την Προεδρία του νομάρχη Αργολιδο-Κορινθίας Φραγκίσκου-Κρίσπη Μαύρου. Η επιτροπή αυτή είχε συγκροτηθεί τον Αύγουστο του 1833 και στα μέλη της περιλαμβάνονταν οι Κ. Σχινάς, Ν. Θεοχάρης, Σπ. Σκούφος, Π. Κουντουρής και Γρ. Παλαιολόγος. Το σχέδιο της Επιτροπής Μαύρου επιγραφόταν «Sur la formation des Communes» (!) και επαναλάμβανε, μάλιστα, στο άρθρο 1 σχεδόν αυτολεξεί τη διάταξη του σχεδίου. Πράγμα που σημαίνει ότι όχι μόνο καθίστατο εφικτή αλλά προτεινόταν κιόλας η διατήρηση ως «Κοινοτήτων» «όχι μόνον των οικισμών οι οποίοι ως κεκτημένοι δημοτικής περιουσίας θα ηδύνατο να ανταπεξέρχωνται εις τα κοινοτικά έξοδα, αλλά πάντων εκείνων οι οποίοι συνίστων από του 1822 Κοινότητες».  Δικαιολογείται, επομένως, η εξαγωγή του συμπεράσματος ότι με το σχέδιο και αυτής της γνωμοδοτικής επιτροπής ουσιαστικά προτεινόταν η διατήρηση των Κοινοτήτων ως πυρηνικού οργανισμού της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης.

Τα σχέδια αυτά και ιδίως εκείνο της Επιτροπής Μαύρου, αποτέλεσαν τη βάση για την κατάρτιση από την Αντιβασιλεία σε τελική μορφή του νόμου «περί συστάσεως των Δήμων» του Δεκεμβρίου 1833/Ιανουαρίου 1834. Αρα τα σχέδια αυτά, και ιδίως το τρίτο, προσφέρονται ως πολύτιμες πηγές και ως ένδειξη μιας υψηλού επιπέδου νομοτεχνικής προεργασίας – διαδικασία η οποία στη χώρα μας, κατά κανόνα, μάλλον απουσιάζει και είναι ελλειπτική.

Το βέβαιον είναι ότι το τελικό κείμενο του νόμου δεν προέκυψε αιφνίδια, «out of the blue» όπως θα έλεγαν οι Αγγλοι, αλλά ήταν αποτέλεσμα συστηματικής κατά το μάλλον ή ήττον προεργασίας. Τούτο δεν συνεπάγεται, όμως, eo ipso ότι το τελικό κείμενο του νόμου αποδέχθηκε τις προτάσεις των σχεδίων – ούτε ότι αυτές ήταν απόλυτα αυτόνομες και ανεξάρτητες από το γενικό πνεύμα των αλλαγών. Αλλαγών το στίγμα και η κατεύθυνση των οποίων είχε ήδη δοθεί με το Β.Δ. του Απριλίου 1833, σύμφωνα με το οποίο «το Βασίλειον της Ελλάδος, ακυρουμένης της μέχρι τούδε υπαρχούσης διαιρέσεως της Επικράτειας, διαιρείται εις δέκα Νομούς

Για παράδειγμα, στο πρώτο σχέδιο -επί Τρικούπη- προβλεπόταν ένα μάλλον προωθημένο σύστημα διαχωρισμού αρμοδιοτήτων μεταξύ δημογεροντίας και κοινοτικού συμβουλίου, ούτως ώστε να υπάρχει ένα είδος ελέγχου της εκτελεστικής αρχής (checks and balances). Στο τελικό κείμενο του νόμου, αντίθετα, το σύνολο σχεδόν των αποφασιστικών αρμοδιοτήτων μεταφέρεται στον δήμαρχο και ατροφεί αναλόγως το συλλογικό όργανο διαβούλευσης και τοπικής διακυβέρνησης.αναβολής κοινότητες, ήτοι δήμοι».

ΑΛΛΟΔΑΠΑ ΠΡΟΤΥΠΑ

Εξ άλλου, και σε τελευταία ανάλυση, η βασική πηγή έμπνευσης του νομοθέτη δεν ήταν, βέβαια, οι παραδόσεις και οι εγκαταστημένοι θεσμοί στη χώρα και τον λαό της αλλά, μάλλον, αλλοδαπά πρότυπα, με την ιδέα ότι ήσαν πιο σύγχρονα και πιο εξελιγμένα από τις γηγενείς καταστάσεις.
Έτσι, αν πρόκειται να πιστέψει κανείς τον Μάουρερ που ήταν μέλος της Αντιβασιλείας, «το παλιό κοινοτικό σύστημα που επικρατούσε επί Τουρκοκρατίας, δεν ήταν φυσικά δυνατόν, κάτω από τις νέες συνθήκες, να ικανοποιεί τους Έλληνες. Γιατί, μολονότι εκείνο το σύστημα παρουσίαζε πολλά καλά, ιδιαίτερα ως προς τη διατήρηση της ελληνικής εθνότητας, ωστόσο έδινε λαβή και σε κάθε λογής αυθαιρεσίες, πράγμα που καθιστούσε ακόμα πιο βαρύ τον τουρκικό ζυγό».

Άρα, η Αντιβασιλεία τασσόταν ευθύς εξ αρχής κατά του ancien regime των κοινοτήτων και των κοινοταρχών ή τοπαρχών, οι οποίοι αποτελούσαν μεταξύ άλλων και θεσμούς πολιτικής επιρροής και πατρωνείας και, εκ των πραγμάτων, στρέφονταν κατά της νέας και επείσακτης συγκεντρωτικής λογικής της κρατικής θεμελίωσης.

Η ιδέα της ίδρυσης του Κράτους εξ υπαρχής (state building) ήταν γεγονός που περιελάμβανε μια «big bang» νομοθέτηση (σύσταση Γραμματειών, νομαρχιών, επαρχιών, δήμων, υπαλληλική στελέχωση, οργάνωση στρατού, δικαστηρίων, ακόμη και της εκκλησίας) και είχε το ύφος μιας ταχύτητας και μιας ριζοσπαστικότητας που δεν έπρεπε να θυμίζουν το παρελθόν. Εν πάση περιπτώσει, όχι το άμεσο, το οθωμανικό ή το βυζαντινό παρελθόν – εξ ου και η εμφανής προτίμηση για την αρχαιοελληνική παράδοση σε ονομασίες, σύμβολα, σφραγίδες, κλπ.
Το όραμα της κρατικής θεμελίωσης αναφερόταν σε μια υποθετική «αναγέννηση» του αρχαίου και παλαιότερου ελληνισμού με ανάλογη περιθωριοποίηση του πιο πρόσφατου μεσαιωνικού και οθωμανικού παρελθόντος. Τα αλλοδαπά πρότυπα που μεταφέρθηκαν, όχι σπάνια, και ως «ημεδαπά κακέκτυπα» στη διοργάνωση του νέου συστήματος τοπικής αυτοδιοίκησης στάθηκαν δύο μάλλον συναφή υποδείγματα κρατικής οργάνωσης: ο βαυαρικός νόμος του 1818, και ο γαλλικός νόμος του Μαρτίου 1831, δηλαδή, της Ιουλιανής περιόδου μιας τρόπον τινά πεφωτισμένης και προοδευτικής βασιλείας, έστω «αστικής βασιλείας», αλλά όχι βέβαια ενός γνήσιου κοινοβουλευτικού πολιτικού συστήματος.

Όσα σχεδιάστηκαν και, εν τέλει, πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα δεν ήταν απλώς βαυαρική αντιγραφή αλλά μάλλον «κένωμα χύτρας γαλλικής», όπως το χαρακτήρισε κάποτε ο Θύρσιος. Η γαλλική διοικητική παράδοση έφτασε στην Ελλάδα μέσω Βαυαρίας λόγω των συνθηκών της ιστορικής συγκυρίας. Έγιναν, έτσι, δεκτά και ενταύθα βασικά χαρακτηριστικά γνωρίσματα του γαλλικού προτύπου τοπικής αυτοδιοίκησης εκείνης της περιόδου όπως, λ.χ.:
α) Η έμμεση εκλογή των δημοτικών συμβούλων,
β) Ο διορισμός δημάρχων και παρέδρων από τον νομάρχη ή τον βασιλέα.
γ) Η συγκέντρωση αρμοδιοτήτων στον δήμαρχο,
δ) Ένα γενικό πνεύμα συγκεντρωτισμού που χαρακτήριζε την περίοδο εκείνη.
Σε γενικές γραμμές αυτές οι επιλογές υιοθετήθηκαν και στα ημεδαπά αντίγραφα.

ΠΕΡΙΓΡΑΜΜΑ ΤΟΥ ΔΗΜΟΤΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ

Ενδεικτικά σημειώνεται ότι, σύμφωνα με το νέο σύστημα της τοπικής αυτοδιοίκησης, όπως αυτό διαμορφώθηκε με τον νόμο «περί συστάσεως των Δήμων» του Δεκεμβρίου 1833, τα όργανα διοικήσεως των δήμων (οι δημοτικές αρχές) ήταν ο Δήμαρχος, οι Πάρεδροι και το Δημοτικό Συμβούλιο. Κατά δε το άρθρο 38 του Νόμου, «Αι αρχαί αύται εκλέγονται συνερχομένων επί τούτω των εχόντων δικαιωμάτων εκλογής δημοτών».
Από τα όργανα αυτά, ο δήμαρχος αποτελούσε την «πρώτη εκτελεστική του Δήμου Αρχή, ενεργούσα και διεκπεραιούσα όλας τας δημοτικάς υποθέσεις» (άρθρο 40). Η θητεία των δημάρχων προβλεπόταν ότι θα ήταν τριετής (άρθρο 43), ενώ στη διάρκειά της, όπως όριζε ο νόμος, «ο Δήμαρχος ούτε σταθερόν μισθόν λαμβάνει, ούτε από τα επί της περιουσίας επιβαλλόμενα βάρη των Δήμων είναι ελεύθερος» (άρθρο 41 ).
Οι πάρεδροι, ο αριθμός των οποίων κυμαινόταν από έναν έως έξι, ανάλογα με την τάξη και το πληθυσμιακό μέγεθος κάθε δήμου, ήταν, σύμφωνα με το άρθρο 45 του νόμου, «βοηθοί του Δημάρχου εις την εκτέλεσιν των εργασιών αυτού, θέλουσι δε ενεργεί κατά τας παραγγελίας του». Υπηρετούσαν δε και αυτοί αμισθί.
Ως προς τα δημοτικά συμβούλια, ο αριθμός των μελών των οποίων κυμαινόταν κατά το πληθυσμιακό κριτήριο από 6-18, ήταν όργανα η ύπαρξη των οποίων αποσκοπούσε, κατά το άρθρο 49 του νόμου, στο να βοηθούν «τον Δήμαρχον ως συμβουλευτική και συνεπιτηρούαα αρχή».

Ειδικότερα, περιγράφοντας την αποστολή του δημοτικού συμβουλίου, ο νόμος προέβλεπε στο ίδιο άρθρο ότι αυτό «επαγρυπνεί ως αντιπρόσωπος της ολομέλειας του Δήμου εις το να δίδεται εις αυτόν πάσα δυνατή ωφέλεια και εις το να απομακρύνηται απ’ αυτόν πάσα ζημία». Τα μέλη του δημοτικού συμβουλίου εκλέγονταν, σύμφωνα με τα άρθρα 61 και 62 του νόμου, άμεσα από τους δημότες για 9ετή θητεία, αλλά και με την πρόνοια της μερικής ανανέωσης της σύνθεσης του δημοτικού συμβουλίου ανά τριετία.
Αντίθετα, οι δήμαρχοι και οι πάρεδροι δεν εκλέγονταν άμεσα από τους δημότες,αλλά έμμεσα από ειδικό όργανο, το δημαιρεσιακό συμβούλιο (άρθρα 75 και επόμενα), που απαρτιζόταν από τα μέλη του δημοτικού συμβουλίου και ίσο με αυτούς αριθμό εκτων «μάλλον φορολογούμενων» δημοτών.
Ειδικότερα, για κάθε θέση δημάρχου εκλέγονταν από το δημαιρεσιακό συμβούλιο τρεις υποψήφιοι, μεταξύ των οποίων όφειλε να γίνει η τελική επιλογή και ο διορισμός του δημάρχου για μεν τους δήμους α’ και β τάξεως από τον ίδιο τον βασιλέα, για δε τους δήμους γ’ τάξεως από την αρμόδια νομαρχία.

Το γεγονός ότι, σύμφωνα με το νέο σύστημα τοπικής αυτοδιοίκησης που εισαγόταν τότε στη χώρα, η ύπατη, η «πρώτη εκτελεστική του Δήμου Αρχή», δηλαδή ο δήμαρχος, δεν εκλεγόταν άμεσα από τους δημότες αλλά, έμμεσα, από το διευρυμένης συνθέσεως δημαιρεσιακό συμβούλιο, το οποίο μάλιστα και αυτό περιοριζόταν σε μια διαδικασία προεπιλογής τριών υποψηφίων, αποτελεί ασφαλή μαρτυρία της πρόθεσης της κεντρικής διοίκησης για την εξασφάλιση ενός καθεστώτος αυστηρής εποπτείας και ελέγχου της τοπικής αυτοδιοίκησης. Πράγμα που δικαιολογεί το συμπέρασμα ότι το νεοπαγές σύστημα περιφερειακής διοίκησης του κράτους έμοιαζε περισσότερο με θεσμό αποκεντρωμένης διοίκησης παρά με γνήσια έκφραση τοπικής αυτοδιοίκησης.